中國金融體系改革總體思路應(yīng)具有理論性、前瞻性和可操作性。金融體系改革涉及到眾多方面的調(diào)整，相當(dāng)復(fù)雜。從中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展(尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變)的要求來看，從與發(fā)達(dá)國家的金融體系對比差距來看，中國金融體系改革需要同時(shí)解決好五個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題：
第一，貨幣政策調(diào)控機(jī)制從直接調(diào)控為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控為主，從“重需求管理”轉(zhuǎn)向“需求管理與供給管理相協(xié)調(diào)”，建立宏觀審慎政策體系。
長期以來，中國的貨幣政策主要實(shí)行的是，建立在行政機(jī)制基礎(chǔ)上的直接調(diào)控模式。這種調(diào)控模式有著三個(gè)特點(diǎn)：其一，剛性調(diào)控。強(qiáng)制性是行政機(jī)制的一個(gè)主要特征，這決定了在貨幣政策調(diào)控中運(yùn)用行政機(jī)制，相關(guān)的調(diào)控措施具有明顯的剛性。中國貨幣政策調(diào)控中的法定存款準(zhǔn)備金率調(diào)整、存貸款基準(zhǔn)利率調(diào)整、新增貸款規(guī)模的管控等均采取了行政機(jī)制予以貫徹實(shí)施。在這些調(diào)整中，人民銀行的交易對手方均無選擇的余地。近年來所實(shí)行的一系列對各類存貸款金融機(jī)構(gòu)的差別化調(diào)控措施，更是體現(xiàn)了行政調(diào)控的非一致性特點(diǎn)。其二，數(shù)量調(diào)控為主。中國每年的貨幣政策調(diào)控目標(biāo)基本以貨幣投放數(shù)量界定。雖然近年來公開披露的中間目標(biāo)大多為M2的增長率，但內(nèi)部調(diào)控依然嚴(yán)格實(shí)行新增貸款數(shù)量的行政管制。2010年以后，這種數(shù)量調(diào)控借助于電子技術(shù)有著更加細(xì)化的趨勢，甚至落實(shí)到了每月每天的境地。這固然與利率體系不完善相關(guān)，但與人民銀行缺乏進(jìn)行價(jià)格調(diào)控所需的可調(diào)度資產(chǎn)也直接相關(guān)。其三，涉及范圍不斷擴(kuò)大。貨幣政策屬于總量政策，但中國的貨幣政策通過運(yùn)用行政機(jī)制，直接擴(kuò)展到了所謂的“結(jié)構(gòu)性調(diào)控”范疇(其中包括房地產(chǎn)調(diào)控、債券發(fā)行方式和對象、具體的信貸政策等)，使得貨幣政策調(diào)控范圍擴(kuò)展到總量關(guān)系之外。金融體系改革，要求建立發(fā)揮市場機(jī)制在配置金融資源方面的決定性作用，這在客觀上就要求，改變主要運(yùn)用行政機(jī)制進(jìn)行直接調(diào)控的貨幣政策操作方式，充分尊重市場規(guī)則的基礎(chǔ)上，運(yùn)用符合市場機(jī)制要求的操作工具，更多地運(yùn)用價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)貨幣政策的調(diào)控目標(biāo)，變直接調(diào)控為間接調(diào)控。
貨幣政策屬于需求總量政策，其重心也在于調(diào)控需求總量，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，總需求受到總供給的嚴(yán)重制約。換句話說，離開了總供給來討論總需求是沒有意義的。如果貨幣政策僅僅停留在進(jìn)行需求總量的調(diào)控，將給經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行帶來一系列嚴(yán)重的后果。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，財(cái)政政策更偏重于供給總量的管理，為此貨幣政策調(diào)控應(yīng)特別重視與財(cái)政政策的配合，實(shí)現(xiàn)需求總量與供給總量的協(xié)調(diào)。從這個(gè)意義上說，實(shí)現(xiàn)貨幣政策調(diào)控機(jī)制改革的一個(gè)重要內(nèi)容是，強(qiáng)化貨幣政策調(diào)控與財(cái)政政策調(diào)控相協(xié)調(diào)，貨幣政策操作應(yīng)從“重需求管理”轉(zhuǎn)向“需求管理與供給管理相協(xié)調(diào)”。
第二，形成有效的市場價(jià)格基準(zhǔn)。健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，形成金融產(chǎn)品價(jià)格的市場基準(zhǔn);加快推進(jìn)利率市場化，建立健全由市場供求決定利率的機(jī)制，建設(shè)完善的市場利率體系和有效的利率傳導(dǎo)機(jī)制;完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，增加外匯市場的參與者，減少人民銀行對外匯市場的常態(tài)式干預(yù);在這些條件基礎(chǔ)上，形成人民銀行運(yùn)用價(jià)格機(jī)制調(diào)控金融運(yùn)行走勢的新格局。
市場在配置資源方面的決定性作用主要通過價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，在金融體系內(nèi)也不例外，金融產(chǎn)品價(jià)格體系是否正常有效就成為能否充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的關(guān)鍵。在金融產(chǎn)品價(jià)格體系中，反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線占據(jù)著市場基準(zhǔn)的地位，它的完善程度直接決定了金融產(chǎn)品價(jià)格體系的完善程度。但迄今為止，中國的金融產(chǎn)品價(jià)格中，作為市場基準(zhǔn)的依然是存款基準(zhǔn)利率，國債發(fā)行利率通常高于同期存款利率，國債交易市場中的收益率也受到存款基準(zhǔn)利率調(diào)整的嚴(yán)重影響。要改變這種狀況，一方面需要加快利率市場化改革步伐，給資金供給者(主要包括城鄉(xiāng)居民和實(shí)體企業(yè))更多的金融產(chǎn)品選擇權(quán)，使他們擁有在存款市場上和貸款市場上與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)競爭的能力，促使存貸款利率在市場競爭中形成;另一方面，需要加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)，推進(jìn)短、中、長各種期限的國債發(fā)行(且數(shù)額能夠滿足金融交易的需要)，加快國債交易機(jī)制的完善，由此，促使“反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線”健全和完善，形成完善的市場利率體系和有效的利率傳導(dǎo)機(jī)制。
對一個(gè)開放型經(jīng)濟(jì)而言，貨幣政策的價(jià)格調(diào)控機(jī)制由利率政策和匯率政策所構(gòu)成。其中，利率水平和匯率水平相互影響相互依存，并由此將國際金融市場的各種因素帶入中國境內(nèi)，影響著中國的經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行態(tài)勢。要形成間接調(diào)控為主的貨幣政策調(diào)控機(jī)制，面對中國正步入開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，必須進(jìn)一步完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，改變?nèi)嗣胥y行在外匯市場中作為主要的購買者狀況，通過外匯管理體制機(jī)制的改革，對內(nèi)對外開放外匯交易市場，有效增加外匯市場中的境內(nèi)外參與者(尤其是境內(nèi)外的外匯買入者)，弱化人民銀行對外匯市場的常態(tài)式干預(yù)。
第三，在金融脫媒的條件下，有效推進(jìn)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，明顯降低生息業(yè)務(wù)比重，提高綜合經(jīng)營比重。切實(shí)降低實(shí)體企業(yè)的融資成本和提高城鄉(xiāng)居民的金融財(cái)產(chǎn)收入水平，分散金融風(fēng)險(xiǎn)。
在歷史發(fā)展過程中，金融信用由商業(yè)信用、銀行信用和市場信用三種類型構(gòu)成。但長期以來，中國的金融體系建立在銀行信用的基礎(chǔ)上，它借助于存貸款創(chuàng)造資金的功能，一方面支持了改革開放35年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中所需資金的支持，使得中國沒有陷入一些發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)所面臨的貧困陷阱，因此功不可沒;另一方面，又嚴(yán)重限制了實(shí)體企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的金融產(chǎn)品選擇權(quán)，嚴(yán)重限制了商業(yè)信用和市場信用的發(fā)展，不僅使得金融產(chǎn)品價(jià)格體系長期處于不合理的扭曲狀態(tài)，難以充分發(fā)揮市場在配置金融資源方面的決定性作用，而且使得國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)活動建立在債務(wù)關(guān)系基礎(chǔ)上，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。三個(gè)突出的現(xiàn)象是：其一，債券在理論上和***實(shí)踐上都屬直接金融范疇，但在中國它成為了間接金融產(chǎn)品。2000年以來，中國債券余額數(shù)量增長了7倍左右，但商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)并未感覺到金融脫媒的任何影響(更不說“挑戰(zhàn)”和“威脅”了)。債權(quán)數(shù)額的增加，并沒有引致存貸款利率市場化改革進(jìn)程的加速和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的加速，更沒有引致市場信用和商業(yè)信用的有效發(fā)展。其二，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)成為嵌入在資金供給者和資金需求者之間的賣方壟斷機(jī)構(gòu)，一方面以低廉的利率從城鄉(xiāng)居民、實(shí)體企業(yè)和其他資金供給者手中獲得資金，另一方面，以昂貴的利率將這些資金貸放給實(shí)體企業(yè)，從中獲得高額的利息收入。2014年6月，“各項(xiàng)存款”余額達(dá)到113.6萬億元，按照存貸款基準(zhǔn)利率的利差3個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)可獲得利息收入3.4萬億元，比2013年底增加3000億元左右，比2000年底增加了3萬億元左右。2012年底，中央再三強(qiáng)調(diào)要降低實(shí)體企業(yè)的融資成本，但實(shí)體企業(yè)的融資成本非但沒有降低，反而大幅提高。其三，在存貸款機(jī)制的作用下，中國的M2數(shù)額持續(xù)快速提高，貨幣乘數(shù)不斷放大。到2014年6月，M2與M0的比值從1999年的8.74倍上升到21倍以上，M2與GDP的比值超過了2倍，給宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和貨幣政策選擇造成極大的困難。
要改變貨幣金融運(yùn)行中的種種被動局面、走出經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行中的難局，必須使債券(尤其是公司債券)回歸直接金融，利用金融脫媒的機(jī)制，迫使商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)利率市場化進(jìn)程，既切實(shí)降低實(shí)體企業(yè)的融資成本，又切實(shí)提高城鄉(xiāng)居民等資金供給者的金融財(cái)產(chǎn)收入水平，同時(shí)分散經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第四，深化金融監(jiān)管體制機(jī)制改革，改變機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的格局，形成功能監(jiān)管為主的體制機(jī)制，以此為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管部門機(jī)制、中央與地方分層監(jiān)管體系。
1992年10月，中國證監(jiān)會的設(shè)立標(biāo)志著以分業(yè)監(jiān)管為特征的專業(yè)化金融監(jiān)管體系建設(shè)邁出了第一步，此后于1998年設(shè)立了中國保監(jiān)會，2003年設(shè)立了中國銀監(jiān)會，形成了由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會(即“一行三會”)所構(gòu)成的金融監(jiān)管體系。20多年來，這一金融監(jiān)管體系在落實(shí)金融監(jiān)管的各項(xiàng)要求，建立金融監(jiān)管制度，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和金融市場發(fā)展，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行秩序的穩(wěn)定，抵御國際金融危機(jī)對中國金融體系的沖擊等方面，發(fā)揮積極重要的作用。但同時(shí)也存在著一系列亟待解決的內(nèi)生矛盾，突出表現(xiàn)有三。
其一，在金融產(chǎn)品日益復(fù)雜的條件下，依然貫徹著機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的取向。金融監(jiān)管以金融產(chǎn)品的交易為重心，在金融交易發(fā)展過程中，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，各種金融產(chǎn)品的內(nèi)在機(jī)制已從單一型轉(zhuǎn)向復(fù)合型，突破了分業(yè)經(jīng)營的局限。在此背景下，繼續(xù)貫徹原先的分業(yè)監(jiān)管的取向，不僅嚴(yán)重限制了金融產(chǎn)品創(chuàng)新的有效展開，而且加劇了各金融監(jiān)管部門之間監(jiān)管職能落實(shí)中的矛盾。一個(gè)突出的實(shí)例是，證券投資基金中貫徹著信托機(jī)制，在英國等歐洲國家，將這種投資基金成為“信托型基金”。但由于中國信托監(jiān)管歸銀監(jiān)會監(jiān)管、證券投資基金歸證監(jiān)會監(jiān)管，兩部門之間為了貫徹分業(yè)監(jiān)管，在《基金法》只得將“信托型基金”改名為“契約型基金”。與此對應(yīng)，中國各種資產(chǎn)管理中也貫徹著信托原則，應(yīng)由信托監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管，但為了避免監(jiān)管部門之間的監(jiān)管不協(xié)調(diào)，這些資產(chǎn)管理大多選擇了回避“信托”一詞，使得資產(chǎn)管理中九路大軍各自按照各自監(jiān)管部門的要求展開經(jīng)營運(yùn)作，處于亂局狀態(tài)。
其二，各金融監(jiān)管部門為了支持管轄之下的金融機(jī)構(gòu)，各自為戰(zhàn)，畫地為牢，出臺了一系列相互矛盾或相互競爭的政策措施。例如，2001年《信托法》出臺后，證監(jiān)會與人民銀行、銀監(jiān)會等在發(fā)展集合理財(cái)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)基金等方面出臺了競爭性部門規(guī)章;在公司債券市場發(fā)展中，國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等各自審批著管轄之下的機(jī)構(gòu)發(fā)債，不僅名目繁多，而且規(guī)則不盡相同;在理財(cái)產(chǎn)品方面，銀行在做、證券公司在做、信托公司在做、保險(xiǎn)公司也在做。在這些方面出現(xiàn)了“你做我也做”的情形。
其三，各金融監(jiān)管部門之間相互掣肘。金融創(chuàng)新和金融發(fā)展需要涉及到各金融監(jiān)管部門之間的相互配合，金融改革的各項(xiàng)措施落實(shí)也需要各金融監(jiān)管部門之間通力合作，但長期以來，各金融監(jiān)管部門從自身角度出發(fā)，在相當(dāng)一些相關(guān)事務(wù)上或相互推諉或相互扯皮，出現(xiàn)了一種“你不做我也不做，我不做也不讓你做”的情形。
要改變這種狀況，發(fā)揮金融市場在配置金融資源方面的決定性作用，必須按照金融市場的內(nèi)在要求，打破機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的格局，貫徹功能監(jiān)管為主的取向，實(shí)行按照業(yè)務(wù)條線重新整合金融監(jiān)管部門。例如，銀監(jiān)會內(nèi)部不再按照銀行機(jī)構(gòu)分類設(shè)立監(jiān)管一部、監(jiān)管二部等機(jī)構(gòu)，而是按照功能監(jiān)管要求，設(shè)置存貸款業(yè)務(wù)監(jiān)管、同業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管等監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，重新整合金融監(jiān)管部門的設(shè)置，設(shè)立全國性金融監(jiān)管部門，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，鑒于中國各地的經(jīng)濟(jì)和金融活動差別甚大，金融市場發(fā)展很不均衡的現(xiàn)實(shí)狀況，需要根據(jù)各地的差異性，按照十八屆三中全會《決定》要求，積極發(fā)展地方金融體系，在此基礎(chǔ)上，“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。
第五，推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度。資本市場雙向開放，是指資本市場對內(nèi)開放和對外開放相聯(lián)動的態(tài)勢。資本市場對內(nèi)開放是對外開放的基礎(chǔ)性條件。所謂資本市場對內(nèi)開放，關(guān)鍵是資本市場對境內(nèi)居民個(gè)人和實(shí)體企業(yè)開放，其中最基本的是，債券發(fā)行向資金供給者的主體(即城鄉(xiāng)居民和實(shí)體企業(yè))開放和債券交易市場向這些資金供給者開放。只有資本市場對中國境內(nèi)資金供給者開放了，才有可能使直接金融產(chǎn)品回歸直接金融范疇，在發(fā)展市場信用的基礎(chǔ)上，推進(jìn)資本市場的健康快速發(fā)展，形成較為合理有效的金融產(chǎn)品價(jià)格體系。由此，為資本市場對外開放提供三方面的條件支持。
其一，可交易的產(chǎn)品。資本市場對外開放以有可供境外非居民交易的金融產(chǎn)品為基本點(diǎn)，換句話說，如果沒有可交易的金融產(chǎn)品，境外非居民如何進(jìn)入中國境內(nèi)的資本市場、進(jìn)入又有何操作空間?如果中國境內(nèi)的城鄉(xiāng)居民和實(shí)體企業(yè)尚且沒有可交易的金融產(chǎn)品，又如何保障境外非居民進(jìn)入中國境內(nèi)資本市場的交易?
其二，金融產(chǎn)品價(jià)格的合理運(yùn)行。資本市場(尤其是債券市場)的交易如果僅局限于金融機(jī)構(gòu)介入，其價(jià)格形成機(jī)制是有缺陷的，價(jià)格水平、價(jià)格波動和價(jià)格走勢等也有著內(nèi)生不足甚至扭曲。只有在可進(jìn)入交易市場的各類主體均可自由進(jìn)入市場從事交易活動的條件下，資本市場的各類產(chǎn)品價(jià)格才可能充分反映各類參與者的意愿、供求能力和投資運(yùn)作預(yù)期等。在此條件下，隨著合理均衡的價(jià)格體系形成，價(jià)格形成機(jī)制比較符合市場機(jī)制要求且規(guī)則透明、信息披露充分等，境外非居民才能夠充分了解和把握中國境內(nèi)資本市場的走勢脈絡(luò)，敢于投資這一新興市場。
其三，金融監(jiān)管的規(guī)范化。在資本市場對內(nèi)開放程度不足的條件下，金融監(jiān)管部門可以繼續(xù)實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的取向，要求金融機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管部門的旨意從事資本市場的各項(xiàng)操作。但在資本市場向城鄉(xiāng)居民和實(shí)體企業(yè)開放的條件下，這種情況就將受到城鄉(xiāng)居民和實(shí)體企業(yè)的身份、數(shù)量和投資意愿等的制約，由此，以貫徹行政意圖為主的金融監(jiān)管將改變?yōu)橐宰鹬厥袌鲆?guī)則為主的金融監(jiān)管。境外非居民長期在國際金融市場中投資運(yùn)作，既有著比較強(qiáng)的市場意識，又熟悉市場規(guī)則，因此比較容易接受尊重市場規(guī)則的金融監(jiān)管機(jī)制。
隨著資本市場對內(nèi)開放程度的提高，城鄉(xiāng)居民和實(shí)體企業(yè)充分進(jìn)入資本市場，展開公司債券和其他金融產(chǎn)品的交易，資本市場對外開放的條件趨于成熟，由此，可以逐步啟動資本市場的對外開放程序。在資本市場對外開放中，首先應(yīng)啟動的是債券市場(如國債市場、公司債券市場等)，然后，才是股票市場和金融衍生產(chǎn)品市場等。在這個(gè)過程中，根據(jù)可對外開放的金融產(chǎn)品交易次序，逐步開放金融交易的可兌換品種，深化金融交易可兌換程度。
金融體系改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)的上述五個(gè)方面目標(biāo)是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，它們雖各有側(cè)重，但也相互依賴相互制約，因此，在改革舉措的選擇中應(yīng)從這種有機(jī)統(tǒng)一角度進(jìn)行甄別考慮。金融體系改革也是一個(gè)復(fù)雜且具有全局性的工程，應(yīng)避免對經(jīng)濟(jì)和金融的正常運(yùn)行產(chǎn)生瞬間的嚴(yán)重沖擊，因此要考慮選擇有著“滴水穿石”效應(yīng)的舉措，即在漸變中逐步形成巨變的效應(yīng)。